Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa de actos administrativos

Los términos ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa son utilizados con gran libertad y profusión por la doctrina italiana y española y, en menor medida, por la francesa, lo que ha provocado una confusión conceptual de enormes proporciones. Es por ello que Parada, de forma tajante, ha señalado que “la ‘ejecutividad’, ‘ejecutoriedad’, ‘privilegio de decisión ejecutoria’ o ‘acción de oficio’, ‘autotutela ejecutiva’, son términos con los que indistintamente se designa la cualidad del acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados, violentando su propiedad y libertad si preciso fuere”[1].

Martín Mateo, en cambio, sólo reconoce los conceptos de ejecutividad y acción de oficio y no se da el trabajo de justificar el porqué omite referirse a la ejecutoriedad[2].

En igual sentido y mucho antes, Garrido Falla opina por no hablar de ejecutoriedad, no sólo por tratarse de una palabra no reconocida en el Diccionario de la Lengua Española sino porque considera suficiente hablar de ejecución forzosa para hacer notar esa especial prerrogativa de la Administración: “Pudiera ser, por tanto, conveniente abandonar en absoluto el empleo del término ejecutoriedad, que, por otra parte, no tiene albergue en el Diccionario de la Lengua Española. Si en su lugar se habla de ejecución forzosa o acción de oficio, se habrá ganado no sólo desde el punto de vista gramatical, sino incluso desde el punto de vista técnico, puesto que del examen de un pretendido carácter objetivo de los actos administrativos habremos desplazado la cuestión a su lugar adecuado: el estudio de una especial prerrogativa —punto de vista subjetivo— de la Administración pública”[3].

Por el contrario, Barcelona Llop opina que debe mantenerse el concepto de ejecutoriedad unido a los de ejecutividad y ejecución forzosa. Para este autor, la ejecutoriedad “bien puede referirse a la susceptibilidad de ejecución forzosa, diferenciándose así claramente del de ejecutividad. Este significaría, simplemente, eficacia, producción de efectos jurídicos”[4].

Bocanegra Sierra coincide con lo afirmado y con cultivada sencillez nos presenta un estado de la cuestión: “Los actos administrativos están destinados a ser eficaces, es decir, su contenido es obligatorio tanto para los ciudadanos como para la Administración, lo que quiere decir que son ejecutivos, como ya hemos tenido ocasión de notar. Pero hay algunos actos que, además de la ejecutividad, disponen sobre ella, de la característica añadida de la ejecutoriedad, es decir, la susceptibilidad de que la Administración pueda imponer el contenido obligatorio de sus propios actos administrativos utilizando medios coactivos. Para que un acto pueda ser ejecutorio, y, por lo tanto, ejecutable de oficio es necesario que sea ejecutivo, es decir, que tenga eficacia.”[5].

Por nuestra parte, coincidimos con Barcelona Llop en distinguir entre ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa en aras de procurar el mayor entendimiento entre los estudiosos del Derecho. Empero, confesamos que nos parece innecesario hablar de ejecutividad cuando se puede hablar de la simple eficacia del acto administrativo, ya que como se ha reconocido, “la ejecutividad (es) entendida como sinónimo de eficacia”[6]. Si esto es así, como en efecto lo es, no tiene sentido agregar un concepto adicional sobre uno que es claro y no admite confusión alguna. El concepto de ejecutividad lo único que ha provocado es confundirse con el concepto de ejecutoriedad.

Por lo dicho, discrepamos de lo afirmado por Guzmán quien al definir la ejecutividad señala que “es aquella virtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los que agotaron la vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su emanación”[7]. Ello no es correcto. Los actos administrativos surten efectos desde que son dictados y notificados y precisamente porque surten efectos respecto del administrado es que éste los impugna, para que eventualmente cesen sus efectos. Distinto es que algunos actos administrativos no puedan ser ejecutados sino agotando previamente la vía administrativa, pero eso no ataca la ejecutividad del acto sino su ejecutoriedad.

Ahora bien, de todo acto administrativo puede predicarse la ejecutividad (es decir, que es eficaz), pero no de todo acto administrativo puede predicarse la ejecutoriedad, ya que tendrán tal característica únicamente aquellos actos administrativos que contienen decisiones ejecutorias, es decir, que tengan un contenido obligacional[8]. Sólo si el acto administrativo impone una obligación a cargo de un particular es que podrá afirmarse que es ejecutivo y a la vez ejecutorio. Por lo tanto, quedan excluidos los actos administrativos declarativos de derechos o de simple favorecimiento. Bocanegra Sierra  lo ha expresado mejor: “Hay muchos actos, no obstante, que siendo ejecutivos no son ejecutorios, por no ser susceptibles de ser ejecutados forzosamente, al agotarse por ejemplo, su contenido en una mera declaración. Así, una licencia o un permiso son actos administrativos que desde que se notifican a los interesados son ejecutivos, esto es, eficaces y obligatorios frente a todos, pero no son ejecutorios porque el contenido del permiso o de la licencia se agota, en su versión clásica, en una mera declaración”[9].

El concepto de ejecución forzosa no admite confusión en la doctrina en razón a  que hace simple referencia a la actuación material de la Administración en aras del cumplimiento de una decisión administrativa, a la concreción en la realidad de lo ordenado en el acto administrativo.

¿Cómo se relacionan la ejecutividad, la ejecutoriedad y la ejecución forzosa con la noción de autotutela? Pues bien, existen dos potestades, la autotutela declarativa y la autotutela ejecutiva y a ellas les corresponden tres conceptos. A la autotutela declarativa le corresponde el concepto de ejecutividad y en algunas ocasiones, como ya hemos visto, le corresponde el de ejecutoriedad; mientras que a la autotutela ejecutiva le corresponde el concepto de ejecución forzosa[10].

Si la ejecutoriedad de un acto administrativo se corresponde con la noción de autotutela declarativa y no con la noción de autotutela ejecutiva, debe concluirse que pueden existir actos administrativos ejecutorios, pero cuya ejecución forzosa sólo puede imponerse por vía judicial, como en efecto ocurre en Inglaterra y Francia[11]. Con lo que debe quedar claro que la potestad de ejecución forzosa no forma parte del contenido esencial del acto administrativo sino que es un elemento externo que se agrega a él[12]. Dicho de otra manera, la ejecutoriedad alude a una característica de algunos actos administrativos (como susceptibles de ejecución), mientras que la ejecución forzosa hace referencia a un procedimiento mediante el cual se obtiene la realización del acto administrativo. Ni la posibilidad del procedimiento deriva de la característica, ni ésta deriva de aquella, ya que se trata de elementos con una íntima correlación, pero independientes[13].

A nivel legislativo, es la Ley del Procedimiento Administrativo General (LPAG) la que regula estos conceptos en el artículo 192°, el que por su importancia transcribimos:

“Artículo 192°.- Ejecutoriedad del acto administrativo.

Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.”

Este artículo destaca el carácter “ejecutario” del acto administrativo lo que  constituye una lamentable errata ya que el término gramaticalmente correcto es el de “ejecutorio”, tal y conforme lo consignó en un principio el Proyecto de la LPAG, debiéndose presumir que el desliz se produjo al momento de la publicación de la ley[14].

Empero, un mayor error en el artículo reseñado se encuentra en el concepto de ejecutoriedad. Como convenimos en su momento, que un acto sea ejecutorio significa que es susceptible de ser ejecutado forzosamente y ello no puede predicarse de todos los actos administrativos —como lo deja entrever erróneamente el artículo 192°— sino sólo de aquellos que contienen una obligación a cargo de un particular.

Expresa el artículo 192º que la característica de ejecutoriedad se mantendrá “salvo disposición legal en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo”. La primera excepción es correcta, puesto que la ley puede disponer que determinados actos administrativos no sean susceptibles de ejecución forzada por parte de la Administración sino, por ejemplo, del Poder Judicial (algo que no ocurre en nuestro medio, pero que sí se presentaba en España con la cobranza de multas de tránsito, la que se encontraba a cargo de los jueces).

En cambio, en el segundo supuesto, cuando se dispone que la ejecutoriedad se mantendrá salvo mandato judicial, consideramos que existe un error de concepto, ya que si un acto administrativo tiene una característica de ejecutoriedad (es decir, que es susceptible de ejecución forzosa) no es por la voluntad de un magistrado sino por el marco legal existente en un momento determinado[15]. Es la ley la que atribuye o no la característica de ejecutoriedad a un acto administrativo y determina si puede o no ser susceptible de ejecución forzosa.

Lo mismo debe decirse del tercer supuesto previsto en el artículo 192° de la LPAG referido a que la ejecutoriedad se mantendrá salvo que se encuentre sujeto a condición o plazo, debido a que no es una autoridad administrativa quien puede restarle el carácter ejecutorio a un acto administrativo sino la ley.

Lo que parece ha pretendido el legislador es señalar la posibilidad de que la ejecución forzosa del acto administrativo se suspenda, y ello sí es posible mediante un mandato judicial o si el propio acto administrativo así lo dispone al momento de incluir una condición o un plazo. Pero esto hace referencia a la posibilidad de impedir o postergar la ejecución y no a desconocer la característica de ejecutoriedad del acto administrativo, que como ya hemos visto, corresponde a un momento inmediatamente anterior. Como indica Barcelona Llop, la ejecutoriedad es un concepto que se encuentra a caballo entre la ejecutividad y la ejecución forzosa, pero no puede equipararse con esta última. Se trata de una confusión de conceptos que se encuentra presente en la doctrina europea y que, como apreciamos, ha obtenido desafortunado eco en nuestras costas.

En cambio, el concepto de ejecutividad ha sido recogido en el Capítulo III de la Ley del Procedimiento Administrativo General bajo el título de “Eficacia de los actos administrativos”. Ya mencionamos en su momento que la ejecutividad debe ser entendida como eficacia del acto administrativo y, por lo tanto, el tratamiento normativo resulta correcto.

[1] PARADA, Ramón. Derecho Administrativo I. Marcial Pons, Ediciones Jurídicas y Sociales, décimo quinta edición, Madrid, 2004, pp. 143-144.

[2] MARTÍN MATEO, Ramón. Manual de Derecho Administrativo. Editorial Aranzadi, vigésima cuarta edición, Navarra, 2005, pp. 70-72.

[3] GARRIDO FALLA, Fernando. Tratado de Derecho Administrativo. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1966, Tomo I, p. 536.

[4] BARCELONA LLOP, Javier. Ejecutividad, ejecutoriedad y ejecución forzosa de los actos administrativos. Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria, Santander, 1995, p. 56.

[5] BOCANEGRA SIERRA, Raúl, La teoría del acto administrativo. Iustel, Madrid, 2005, primera edición, pp. 145-146.

[6] BARCELONA LLOP, Javier, op. cit., p. 40.

[7] GUZMÁN NAPURÍ, Christian. La Administración Pública y los procedimientos administrativos. Página blanca Editores, primera edición, Lima, 2004, p. 165.

[8] BARCELONA LLOP, Javier, op. cit., p. 56.

[9] BOCANEGRA SIERRA, Raúl, op. cit., p. 146. Aunque el mismo autor cuida de señalar que la insusceptibilidad de ejecución forzosa es independiente del carácter declarativo o no de los actos administrativos, ya que existen actos constitutivos que no pueden ejecutarse forzosamente, como puede ser la nacionalización de una persona.

[10] BARCELONA LLOP, Javier, op. cit., p. 35.

[11] GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, Civitas, Madrid, 1986, p. 710.

[12] GORDILLO, Agustín. Tratado de Derecho Administrativo. Ara Editores, sexta edición y primera peruana, Lima, 2003, Tomo 3, p. V-30.

[13] BETANCOR RODRIGUEZ, Andrés. El acto ejecutivo. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, P. 372.

[14] El texto íntegro del Proyecto de la Ley del Procedimiento Administrativo General se puede encontrar en DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. Comentarios al proyecto de la nueva Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos. En Revista Themis N° 39, Lima, 1999, pp. 237 y ss.

[15] BARCELONA LLOP, Javier, op. cit., p. 35.